张 盛，国家税务总局达州市税务局党委布告、局长
岳树民，中国公民大学财政金融学院教授，人大财税研究所高等研究员
李忠强，国家税务总局达州市税务局党委委员、副局长
内容提要：金税工程所积累的大量税收数据是政府大数据中的主要组成部分，是税收管理的工具和工具。完善我国税收数据管理是助推税收管理和国家管理当代化的主要举措。文章通过剖析我国税收数据管理的现状及问题，结合国外前辈数据管理履历，提出通过建立标准化税收数据、加强税收数据安全与隐私保护、完善税收数据共享机制、数据及信息技能的详细运用，以优化税收数据管理体系和管理能力。
2021年3月24日，中共中心办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的见地》，强调推进以税收大数据为驱动力的聪慧税务培植。在这一背景之下，税收数据管理问题越来越突出。目前不少学者对税收数据管理进行理论和实践方面的研究，谢波峰和刘亚敏（2020）为包含税收数据在内的财税大数据的剖析运用供应了方法论辅导。有学者认为税务部门的数字化培植起步较早，其所建立的税收数据库，为税收风险管理等税收数据的实践利用供应了主要保障（杨磊，2020；马列，2020）。税收数据的有效性、规范性、准确性和及时性是保障税收数据剖析质量的根本（管玉屏和潘永东，2010；潘雷驰等，2014）。税收数据作为政府大数据的主要组成部分，其代价的实现也须要建立在数据流利中，在共享流利的过程中税收数据的存储与安全须要以科技与法律法规为支撑（李万甫和刘同洲，2021）。基于此，本文旨在通过对我国税收数据质量管理、数据安全、数据共享和运用等税收数据管理的现状及问题进行剖析，借鉴国际数据管理的前辈履历，为我国税收数据管理的完善供应多少建议。
一、我国税收数据管理现状及问题剖析
（一）税收数据质量管理
高质量的税收数据是供应精确的税收经济剖析、税收风险管理等数据剖析能力的条件，其包括数据的来源管理、数据准备管理和数据管理。在来源管理方面，金税工程数据库可以根据不同规模进行数据的汇总，比如针对某一特定公司数据或某生平产阶段的增值情形和跨区域税收转移进行研究剖析，对公司高下游的数据勾稽。在征税层面可以评估企业税收风险；在政策制订层面，可以依赖不同区域的交易和投资信息，为政策制订供应精准和高质量的建议。
在获取可靠税收数据的条件下，须要对海量税收数据进行数据准备管理和数据管理。但我国税收数据处理模型工具仍处于起步阶段，在数据处理前期对税收数据的构造化处理、税收数据集的领悟与摘取方面没有系统化的数据准备工具。各统领区域的数据口径和标准不一致，数据标准化程度低（马列，2017）。税收数据流利性较差，各部门之间缺少折衷与合营，造成冷数据、去世数据较多，数据的有效性较低。
（二）税收数据安全管理
数据安全是税收数据管理的底线，税务部门须要承担保护纳税主体信息安全和建立健全用户信息保护制度的责任。在数据安全技能方面，税务部门紧张利用安全防火墙、公钥根本举动步伐和数据库水印等技能，保障数据在存储和共享交流中的安全。但海内对数据权属的干系法律法规仍未出台，部分税务部门技能条件较为掉队，仅能以加密、脱敏等办法保护数据安全，税收数据在流利运用中的安全性无法得到完备的保障，阻碍运用开拓税收数据的进程。
（三）税收数据共享机制
税收数据管理应迎合大数据时期的理念，构建共享、多维、多向互动的数据管理理念（刘叶婷和唐斯斯，2014）。如表1所示，根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书》显示，2020年全国已成立12个省级大数据管理局和12个市级大数据管理局，卖力完善数据开放平台和标准体系，推送政府数据开放共享利用等。除表1列示的大数据管理局外，其他省市也陆续成立了大数据管理局，如四川省除成都邑外，达州市和泸州市政府分别组建了大数据管理局和数字经济发展局。海内部分地区的税务机关已经先行税收数据共享开放实验，为未来税收数据开放共享供应前辈履历。
表1 省市级大数据管理局
资料来源：中国信息通信研究院
但我国税收数据共享机制仍旧存在一些问题。从“顶层设计”的角度出发，数据权属、电子证照、数据交易等干系法律法规尚未出台，没有精准化的数据共享开放标准。通过金税工程所获取的征管信息建立在包含弘大中间管理层次的“条状”业务管理系统中，造成税收数据通报速率较慢、部分数据扭曲和丢失（李慈强，2017）。在没有完善法律法规的情形下，各辖区的税务部门担心公开数据违规逾制，不愿交互数据，造成税收数据短缺比拟性。在与社会共享层面，政府公开的数据质量和数量无法知足企业的运用需求，税务部门由于缺少上位法、数据确权和收益分配的依据，无法充分节制企业所拥有的社会数据，税务部门与企业之间的信息交互明显不敷（梅宏，2020）。
（四）税收数据的剖析运用
1、税收数据应做事于税收征管，降落税收屈服风险和司法风险。税收风险管理须要以高质量的税收数据为根本，以供应精确的税收风险识别指标标准值和预警区间设置，从根本长进步全体税收风险管理效率。但我国税收部门目前没有形成标准化税收数据网络共享平台，在后期数据处理剖析层面，缺少针对数字经济新型业态的风险特色模型。目前构建的税收风险模型，没有充分考虑到数字经济带来的新特点，仍以地皮、成本、劳动力和技能作为驱动发展的四要素，没有考虑到数据这一新型要素，影响风险特色模型的有效性（邵凌云和张紫璇，2020）。税收司法风险一样平常与纳税屈服风险同时发生。在司法过程中，税务司法职员拥有一定的自由裁量权极易引发腐败行为，导致司法风险上升。在建立风险掌握管理模型后，可以依据企业涉税违法次数和企业规模对企业的罚款进行区分，逐步将自由裁量权由“人为裁定”向“信息裁定”转变，从履历式司法向科学精确司法转变。
2、税收数据应做事于经济社会发展，帮助微不雅观市场主体经营发展，重塑市场中的家当链，促进宏不雅观经济平稳运行。利用巨量、微不雅观的税收数据进行数据剖析，有效做事宏不雅观经济运行。以发票数据为例，个中包含的开票信息、受票信息、发票金额，充分反响出税源市场主体的经济活动。对付电子发票中所能提取的数据进行剖析例证，可以对税源地区的行业、企业进行横向、纵向比较。
二、税收数据管理的国际履历借鉴
（一）数据质量管理
1、建立税收数据综合管理机制。税收数据质量的提高不能仅依赖税务部门的单方面管理，要与企业、第三方机构包括外国机构建立交互信息机制。美国《萨班斯—奥克斯利法案》（简称“SOX法案”）约束上市公司建立良好的内控机制，以担保企业提交的税收数据的真实性。《联邦税法典》明确规定纳税人在填报纳税报告书时的必填信息，针对资产在1亿美元以上的公司在报告环节须要填写UTP表以报告不愿定税收问题。美国各政府部门都须要向联邦税务局供应税源信息，如货币收付报告、国外银行账号、不动产转让、租赁公证等。联邦税务局通过爬虫等互联网技能网络第三方税收信息（潘雷驰和叶桦，2012）。2010年，美国颁布外洋账户税收合规法案（简称“FATCA”），法案规定外国金融机构必须共享其网络的美国公民或者与美国公民有重大利益关系的账户信息，同时哀求美国公民上报外国金融账户和离岸资产信息，并将这些信息附加在所得税申请表中。FATCA的建立为美国政府税收部门更加全面地节制公民信息，提升税收屈服度，降落税收风险起到了积极浸染（Lips，2019）。合理的税收数据综合管理机制的培植是税收数据有效性的保障，同时有效缩小了税务部门征税时的视野盲区，减少企业税收不合规问题的发生。
2、搭建标准化税收平台。规范有效的数据是开释数据潜力、转化数据为国家计策资产的根本保障。英国政府在开放数据平台中规定用户须要遵守GEMINI2.3标准和ISO19139标准进行空间数据和非空间数据的上传。该平台供应多种可机读格式方便后期下载利用数据。意大利和斯洛伐克共和国哀求纳税人将发票转换为政府定义的XML格式，通过在线门户进行传输。韩国和俄罗斯税务机关推广在线收银机（OCR），推举零售商利用OCR软件将发卖数据及时上传至税务管理门户网站平台，以获取及时有效的税收数据。丹麦税务局推广了个人数字署名一体化系统（NemID），其由一张代码卡和个人预设的密码组成，纳税人通过NemID登录税务局网站后可进行税务年报查询、信息更新、补缴税款等操作。同时，纳税人在上岸税务局网站时会进行两次验证，在提升便携性的同时担保了纳税人的网络信息安全（李平，2020）。在纳税做事质量提升的同时，便捷的登录系统有助于政府网络到较为全面和真实的税收数据，是后期运用剖析数据的根本保障。
（二）保护数据安全和公民个人隐私信息
确保数据安全和保护公民个人隐私是数据管理的底线哀求。随着信息技能和互联网的快速发展和遍及，数据安全隐患增多。各国通过完善干系法律法规，建立有效管理机制以健全数据安全管理体系。在法律法规层面，各国政府都环绕数据公开、用户隐私安全等问题颁布了干系法律。欧盟于2018年正式生效《通用数据保护条例》规定了数据数据主体的权利，并提出七项原则对数据掌握者和处理者的行为进行了严格的规范限定（梅宏，2020）。美国于2018年颁布的《开放政府数据法案》明确指出政府数据开放的两个基本原则：一是政府数据应在保护数据安全以及用户隐私的条件下，以可机读模式开放数据；二是联邦机构应遵照数据证据来制订公共政策，从立法层面保障美国政府数据开放政策的落实。英国颁布《数字经济法案》，为英国政府各部门之间信息数据共享互换供应了有力支持。为保障用户的隐私权和知情权，英国于1984年通过，并于1998年颁布新版的《数据保护法》强调隐私保护在数据管理体系构建中的地位（谭必勇和刘芮，2020)。2018年英国议会通过新版《数据保护法》对公民个人隐私保护的权利以及组织如何精确地保护和管理数据作出了清晰的指示。
在行政管理层面，美国组建管理与预算办公室（OMB）卖力《隐私法》的政策指引和监督事情。管理与预算办公室于2005年发布《高等机构隐私官的任命》（OMB，2005），哀求各联邦机构任命一名高等隐私官，卖力该机构内部所有与信息隐私等干系的议题事情。奥巴马政府为进一步保护公民个人信息的隐私权，防止政府对公民个人隐私信息的滥用，于2016年2月签署13719号行政命令，成立“联邦隐私委员会”（FPC）（Obama，2016）。美国国税局网站设立了国税局隐私政策网站，网站中对国税局可能会网络的公民个人信息作出详细的解释，并列举公民想要进行隐私权投诉的渠道和方法，公民可以随时就美国国税局在操作管理中存在的陵犯公民隐私权的行为，向政府联结和表露办公室进行书面投诉与指控。英国设立了信息专员办公室（ICO），专门卖力辅导企业或其他组织利用和管理个人数据，确保干系隐私保护法律的有效落实。各国政府以法律框架为保障，以行政命令为手段，加强对数据的隐私保护，掩护公民的隐私安全。
（三）建立数据共享管理机制
在环球数字化管理的进程中，许多国家都意识到数据作为极具代价的国家资产，该当在国家管理进程中起到国度栋梁的浸染。以是各国家以共享开放理念为根基，以数据共享法律法规为保障，以数据共享管理机制为依托，建立完善的数字化计策体系，不断适应共享新理念。2020年2月欧盟委员会公布《塑造欧洲的数字未来》计策，提到未来欧盟将进一步加强针对数字经济背景下税收政策问题的关注。美国政府在政务公开领域先后颁布了多部法律。美国政府数据开放政策制度均基于1967年生效的《信息自由法》制订的（黄璜，2017）。2019年12月，美国发布《联邦数据计策与2020年行动操持》，操持强调推动州政府、地方政府等与联邦政府之间共享数据，促进不同级别政府之间、个人、企业及社会对数据的共享利用。
英国于2012年开启政府做事数字化改革，构建“数字政府平台”。同年12月英国皇家税务与海关总署（HMRC）发布税收数字计策。为冲破政府机构间“信息孤岛”的征象，先后颁布了《公共部门透明委员会：公共数据原则》《对公共部门信息的开放政府容许》等政策，为打造高透明化政府，实现各部门之间、政企之间、政民之间的互助与互动供应支持。哥伦比亚税务和海关办公室的网站DIAN许可用户访问五个微型站点并查询税收问题，用户还可以在网站上访问哥伦比亚税收软件MUISCA系统，在该系统中可以揭橥见地并得到官方的及时回答，建立了有效的政民互动平台，提高政府做事效率，降落行政本钱。2008年，智利政府颁布《公共信息获取自由法》，并在此后制订了一系列法律法规，以担保公民获取公共数据的权利，并颁布对不愿公开信息确当局管理职员的罚款条例。
（四）利用数字技能提升税收风险管理能力
税务管理数字化的目的之一是降落税收风险，税收风险涉及两方面：一是司法风险，规避司法风险紧张通过提升行政职员的业务能力和法治意识、完善税收法制环境的办法；二是纳税屈服风险，税务机关前期可以利用数字化工具实时或者靠近实时地获取和交互纳税人税收干系信息，后期可以结合数据剖析技能进行税务稽核，降落合规风险。
在经合组织的国家中，约90%的纳税人已经利用电子纳税报告表和电子缴税系统，有效减少纳税人缴税韶光，增加整体合规性（Drobyshevskaya et al.，2020）。英国税务与海关总署（HMRC）提出“税收数字化”的观点，期望通过利用第三方供应的信息预先填写报税表，以实时网络和处理与纳税人应纳税额干系的信息，并实现实时征税（Gupta et al.，2017）。意大利税务局为提高纳税合规性采取稽查工具SDS（Studi di Settore），根据企业提交的雇员人数和投入本钱等信息，利用信息技能估量企业的发卖水平。报告发卖额低于估量水平的纳税人都被贴上“不符合”的标签，相差巨大的被视为“不干系”，并打算特定行业的经济指标。通过以上方法可以创造企业逃税、避税操持，对不符合同等性原则的企业将会增加被税务稽查的可能性（Elena et al.，2020）。新西兰国税局采取“ORACLE”数据库中的信息来开拓新西兰公司的税收屈服风险模型。该数据库包含与美国商务部进行的税务审计有关的信息，包括对审计案件是否合规以及对逃税、避税的评估（David，2000）。
肯尼亚税务机关利用iTax系统，将基于特定税种的传统税收管理系统转变为凑集多个税种的新型系统，肃清重复网络税收数据和涌现不一致的税收数据的情形，新型系统可以轻松地合并新开拓的技能，随时更新系统内的功能和整合新的税种(Seelmann et al.，2010）。iTax系统可以帮助税务部门核对纳税人的付款对账单，准确识别出纳税人偷税漏税行为（Guptaetal.，2017）。印度政府专门建立了商品和做事税的在线门户网站，便于政府监督交易和纳税人线上缴税，该网站旨在供应发票匹配做事，使企业间采购和收货订单相匹配，减少逃税行为（Guptaetal.，2017）。税收制度设计和税收征管的数字化减少了纳税人与国家税务机关事情职员之间的互动，从而有效减少纳税敲诈的机会，降落司法风险和税收合规风险。
三、完善税收数据管理的政策建议
针对我国税收数据管理中数据质量、数据安全、共享机制培植和数据剖析运用的现状与问题，本文从建立标准化税收数据、加强税收数据安全与隐私保护、完善税收数据共享机制和数据及信息技能的详细运用四个维度提出相应的策略，以期为实现税收数据管理目标，实现税收管理当代化供应建议。
（一）建立标准化税收数据
提高数据管理总体质量，先要建立税收数据的统一口径和统一标准。一是构建统一、便捷、安全的数字化税务登记系统，提升纳税人办税业务的便捷性和可操作性，保障纳税人个人信息干系的数据质量。二是建立税收数据开放标准。对付共享的税收数据面向的领域和开放的范围作出标准化辅导。三是在统计数据的分类方面建立转换标准。目前税务部门供应的税收数据与公安、民政、房管、财政等政府部门的统计数据的分类办法存在较大差异，税收数据按照税种划分，而其他政府部门数据大部门按照行业、家当、地区划分，为构建税收部门与其他政府部门精准对接数据，应转化税收数据对外的口径与标准，让其他政府部门可以更好地接管与理解税收数据，运用税收数据提升政府决策能力，真正做到以税收数据管理助力国家管理当代化。
（二）数据安全与隐私保护
税收数据资源作为主要的国家计策资源，对外关系着国家信息安全，对内关系着纳税人权柄和隐私安全。从宏不雅观角度来看，须要加强“顶层设计”，捉住立规重点，推出数据安全与隐私保护的法律法规，以更为健全的根本法规保障纳税人的数据安全、权柄和商业秘密。从微不雅观角度来看，税务部门须要结合“上位法”，制订标准规范的行政操作流程，利用大数据技能加强部门内部的监督管理，以保障税收数据的安全和纳税人的隐私信息，多维度建立税收数据与隐私安全保护体系。
（三）完善税收数据共享机制
完善共享税收数据管理机制，建立开放型税收数据管理体系。一是在税务部门内部冲破“数字烟囱”征象，构建全国标准化开放型税收数字做事平台。二是建立跨部门的公共做事标准，通报“整体政府”思想。目前，我国一些地方政府在加快推进公共信息做事中央的建立，比如达州市大数据管理局建立“聪慧达州”信息做事平台，共享开放人口库、法人库、电子证照库、时空地理信息库、宏不雅观经济库，并与国家部委和省厅机关单位数据互通连接，增加数据流利性，提升数据管理效率。三是税务部门与社会力量相互协作，构建多元共治体系。税收数据共享也包括税务部门向外部部门提出数据共享需求，比如构建税收风险剖析指标模型时，须要以外部数据或互联网数据为指引，此时须要各级政府、非政府组织、纳税人在保障数据准确性的条件下，与税务机关共享数据。税务机关进行税收风险剖析并对风险应对成效进行评估后，对实践和评估结果进行阶段性总结，部分履历可以再反馈给其他部门，形成数据共享有效机制，构建社会共治网络。
（四）数据及信息技能的详细运用
1、建立高效税收风险管理机制。税务部门运用税收数据和信息技能建立高效税收风险管理机制。为实现精准监管新体系，须要利用纳税主体的税收行为数据建立分级分类管理的科学税收风险管理体系，缩短事前的审核审批流程，以将更多的资源和精力放入事后稽查司法过程。比如，利用神经网络模型技能评估税务稽查选案，筛选出须要进行税务稽查的工具，运用统计剖析方法剖析税务稽查工具，增加税务稽查选案的准确性。利用爬虫技能，在互联网中有针对性地抓取稽查工具的信息，挖掘稽查工具的税收疑点并加以剖析，增加税务稽查的效率，实现税收风险的有效管理。在规避税收司法风险方面，利用数据挖掘技能监督税收司法全过程，构建高下贯通的税收司法行为监督体系。在获取有效税收数据后，将数据作为紧张要素构建税收风险特色模型，同时须要考虑到长尾经济、协同经济的新经济特点，动态更新税收风险特色模型，以更好地应对经济数字化带来的寻衅。
2、支持税务组织和流程改革，降落司法风险。在数字经济背景下，依托技能革命中互联网、云打算、人工智能、区块链等技能改革税务组织流程和组织构造模式。除了税收业务流程数字化转变，税收制度改革、税务机关组织构造扁平化、税务职员业务与数据处理能力的提高和整体数字税务管理理念的推广，都须要信息技能的支持。加强税务职员的法治意识，利用数字技能对税务职员司法情形进行跟踪。
3、运用信息技能保障数据安全。税收数据向其他组织机构进行数据共享、流转时，须要利用数据隐私保护技能和区块链技能来保障数据安全。税收数据的利用必须依据国家法律法规哀求，保护纳税人隐私，在共享税收数据时应强调数据匿名化，传输数据前对部分涉及隐私数据进行脱敏，即对商业机密等敏感信息利用脱敏规则进行数据变形。但是数据经由多次加工脱敏，会造成其运用代价降落。利用区块链技能的开放性架构可以有效拓宽数据获取渠道，构建标准规范的数据获取体系，增加数据的可用性。在构建了统一底层平台的根本上，各部门按照平台机制开拓即可加入区块链，与链内其他成员交互数据，对付涉密数据还可利用公钥和私钥进行加密划分，不可修改且能够完全追溯，实现点对点的数据共享传输，促进数据的透明度，减少税收争议。
