北极星垃圾发电网讯:一、简介
本案例研究是EPEC针对以下项目准备的系列文章的一部分：
在PPP框架下，合并利用或考试测验合并利用欧盟资金¹。它供应了有关波兰波兹南垃圾发电项目（简称“项目”）的背景信息，重点先容了当地公共机构在采购和申请欧盟赠款上采纳的策略，为应对合并欧盟资金与PPP项目已知寻衅²供应了独到见地。该案例研究调查了一个仍在组织和协商中的项目。随着项目的发展，EPEC将对项目进展进行申报请示，为项目进展供应实时剖析。本案例研究的首次出版涵盖截至2011年12月的项目状况。
本案例研究从对项目、范围和预备阶段准备的简要描述开始，涵盖政府的紧张商业和政策动因，谈论了项目在领悟方面面临的寻衅。本案例研究旨在解释在本案例中，如何应对资金领悟上寻衅，并突出显示亟待办理的问题。本案例研究不测重研究其他PPP干系寻衅，除非这些寻衅与该PPP项目在领悟欧盟资金和私营领域资金折衷利用方面存在密切干系或潜在干系影响。
二、项目背景
为了实行国家和欧盟在废物处理方面新的标准³，波兰部分城市和地区已经开始（2007-2013项目方案阶段）预备建造垃圾焚化炉。干系项目与国家和地区《波兰运营项目根本举动步伐和环境2007-2013》（OPI&E）⁴的计策文件哀求和目标相同等，知足得到欧盟赠款联合融资的哀求并得到赠款预留。根据干系优先轴安排，该项目已收到来自波兰管理机构总额达352,000,000 波兰兹罗提（约84,000,000欧元)⁵的预分配资金。比亚韦斯托克市、比得哥什-托伦市、格但斯克市，科沙林市，克拉科夫市，罗兹市，什切青市和华沙市都已公布了兴建类似根本举动步伐的操持，但目前为止，只有波兹南市选择连续实行PPP模式，而格但斯克市，科沙林市和罗兹市则操持通过PPP模式采购根本举动步伐。
波兹南市（简称该市）的垃圾发电项目是波兰最领先的故意将欧盟基金（来自联络基金Cohesion Fund）与PPP构造相领悟的绿地项目之一。因此本文选取该项目为例。
只管在当前的金融环境下，将PPP与欧盟资金相互领悟是可行之举，但在欧洲，只有屈指可数的几个项目能做到私营资金与欧盟资金合理地分配和利用，迄今为止，也只有一个在波兰的项目取得了成功，其规模很小，繁芜程度也较低⁶。波兹南项目的开拓严格遵守波兰区域发展部和欧盟委员会的哀求。如果该项目能在PPP构造和领悟能力方面取获胜利，波兰其他城市也有望不才一个项目方案阶段(2014年—2020年)期间予以效仿。
由于投资本钱超过伍仟万欧元，根据理事会关于欧盟基金利用规定第三十九条款⁷（简称《资金条例》），该项目符合“主要项目”标准，并应遵守欧盟委员会作出的决定。
1. 本报告中“欧盟资金”是指欧盟委员会根据欧洲区域发展基金会、欧洲社会基金会或联络基金的规定向成员国供应的资金；
2. 拜会EPEC 2011年五月《在PPP中利用欧盟资金——阐明如何利用和开始谈论未来》的报告， / epec / resources / epec-using-EU-funds-in-ppps-public.pdf。
3. 波兰共和国政府于2010年十仲春通过《 2014年国家垃圾处理操持》（NWMP 2014）和新公布的《垃圾框架辅导2008/98/欧盟》
4. 该项目依据优先轴约定II（垃圾管理和地球保护）和方法2.1（城市管理范围内垃圾特殊是有害废物的综合处理）履行。优先轴约定II的紧张目标是通过减少城市垃圾数量来提高经济收益。本优先轴的最高联合融资比例设置为85%，而其他项目联合融资比例无须达到这个水平。
5. 截至2012年4月25日，1欧元= 4.18波兰兹罗提。
6. 拜会EPEC2012年六月报告：《欧盟PPP资金–––项目存量和案例研究》，/epec/resources/ project_stocktake_eu_funds_in_ppps_public.pdf.
7. 理事会规定 (欧盟委员会) 第1083/2006号
项目要点
项目领域：波兹南市和周边九个城市（Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, GminaKleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Goślina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las,Miasto i Gmina Swarzędz），居民人口总数约730,000。
点火产能：210,000 吨/年
估量成本本钱：794,513,000 兹罗提
欧盟联合融资：为该项目预留资金高达352,000,000兹罗提,待审批和核算资金缺口
发热量：待定
发电量：符合规定的优惠绿色发电量
征地：依据招标过程中的征地条约
环境影响评估：第一阶段评估已完成，第二阶段将由选定的私营互助伙伴根据项目所采取的技能方案进行评估
产生垃圾：估量2020年垃圾总量达到335,000吨
采购状态⁸：2011年4月4日宣告招标，11家合格竞标者名单于2011年6月7日公布，经筛选，5家竞标者名单于2011年9月13日公布，竞标于2011年第四季度开始，并持续到2012年第一季度，政府希望竞标者能在 2012年9月尾之条件出最佳和终极报价。
该项目估量由私营部门、欧盟和波兹南市共同出资。一笔来自波兰环境保护和水管理自然基金会的优惠贷款正在考虑之中。该项目就遵守包括《欧盟垃圾点火辅导条例》⁹在内干系国家和欧盟标准的垃圾发电厂的建造、掩护、融资和运营进行采购，条约期限估量在30到35年之间。
8. 截至2011年12月
9. 欧洲议会和理事会 2000年12月4日关于垃圾焚化的辅导条例 2000/76/欧盟委员会
除了为波兹南市和周边九个城市供应市政垃圾处理做事，波兹南市还操持在项目履行过程中减少财政拨款。空想情形下，波兹南市希望该项目资金全部由私营股东的股权出资、欧盟的赠款和私营股东的债务融资办理。然而，这对付类似垃圾发电厂这样的创收项目可能很难实现，由于理论上说，欧盟资金只卖力为资金缺供词给部分帮助，而项目受益人有责任卖力填补资金缺口¹⁰。
鉴于波兹南市的目标是最大限度地减少对该项目的财政支持，由该市对赠款的可得到性及金额进行兜底是不可能的（即该市须要管理部门确认欧盟赠款是可以得到的）。与其他项目中赠款管理机构需承担赠款金额和可得到性的风险不同，波兹南市在当前情形下不准备承担此类风险。因此，在本案中处理赠款/贷款领悟的难度远远高于其他由公共机构兜底赠款可得到性和金额风险的项目。在撰写本文时，波兹南市估量将其财务支出限定在1500万 欧元旁边（占估算投资总额的的8％）。对付波兹南市而言，确保项目（以及其干系债务）不计入资产负债表，以符合《欧洲国民和地区核算体系》（ESA 95）11和波兰国家预算规则的哀求，也很主要。
三、赠款/贷款领悟的寻衅
将欧盟资金和PPP相领悟存在许多已知的寻衅12。本节将磋商波兹南垃圾发电项目是如何应对这些寻衅的，例如赠款申请的韶光，资金缺口剖析的方法以及如何将赠款有效地投入项目当中。
3.1 赠款申请提交的韶光
对付能产生收入的PPP项目，公共机构常日须要对如下内容进行决策：
（i）首先选择PPP伙伴，然后提交赠款申请：先选择私营部门的互助伙伴，然后提交赠款申请，这样做能够拥有终极报价的上风，从而更精确地皮算出赠款申请所需的资金缺口，或
（ii）首先申请赠款，然后选择PPP伙伴：基于内部预测作出赠款申请，然后确定PPP互助伙伴，这样做可以在找到PPP互助伙伴之前就确定赠款的额度和可得到性。
10. 大量潜在受益人认为，国家对填补资金缺口的支出可由私营部门的互助伙伴承担。这是一个缺点的观点。按照定义，资金缺口是指项目未产生足够收入并且须要公共部门的支持的情形下，仍旧存在的须要私营互助伙伴承担的部分。本项目中的公共部门的支持拟采取的形式是欧盟赠款和波兹南市直接投资。
11. 拜会EPEC2010年11月的《欧盟统计局对公私合营伙伴关系，宗旨，方法和最新趋势的处理》，http ：///epec/resources/epec-eurostat-statistical-treatment-of-ppps.pdf和EPEC 2010年11月的《风险分配和资产负债表处理，实用指南》， https://translate.google.com/translate?hl=en&prev=_t&sl=en&tl=zh-CN&u=/epec/resources/epec-risk-distribution-and-balance-sheet-treatment.pdf.
12. 拜会注释1
当项目不申请欧盟赠款¹³时，只管《资金条例》为项目受益人何时提交赠款申请供应了很大的回旋余地，在实践中，很难把赠款申请的预备、提交和PPP采购过程衔接得非常顺利。它常日是一个“先有鸡还是先有蛋”的难题：从选定的私营部门互助伙伴处得到终极报价，会让赠款申请的准备过程更加随意马虎且更具确定性，而投标人为了确定终极报价，又每每须要理解公共成本投入情形（无论是来自欧盟赠款还是公共机构自身的资源）。
在波兹南市，政府在开始PPP项目采购时，并不愿定赠款是否可以到位，金额将有多少¹⁴。原操持是在结束竞争性对话后，但在吸收来自投标人的最佳和终极报价（BAFO）条件交赠款申请。在撰写本文时，预期是：
（i）波兹南市（2012年第二季度完成终极竞争性对话后）在2012年6月尾之条件交赠款申请，和（ii）投标人在2012年9月尾以前供应BAFO。在这种情形下，只有在确定终极投标人之后，欧盟委员会才能对终极赠款申请进行评估，从而在2012年10月尾以前作出赠款决定。
在投标人提交BAFO的截止日期之前，波兹南市将无法确认赠款的可得到性或金额，也无意以政府手中现有资源为此兜底。因此，投标人有可能被哀求提交基于100%的债务和股权融资的报价（即不基于有任何赠款或政府支持为资金来源）。
波兹南市在申请赠款的韶光上采纳“折中”的策略申请，赠款申请提交韶光既不是在PPP项目采购之前，也不是之后，而是在采购过程中。这是一种非常不屈常的方法，迄今为止， EPEC也没有做过这种考试测验。
受益于竞争性对话，有可能使波兹南市在提交申请之前完善其资金缺口打算，但险些可以肯定的是赠款申请中利用的资金缺口打算将与根据BAFO所打算的资金缺口有所不同。也便是说，资金缺口打算之间的差异（采购过程中申请与依据BAFOs申请）意味着赠款金额在两种不同办法下将有所不同。
两项金额之间的正差额（赠款金额高于基于BAFO测算的赠款金额）将使波兹南市情临重新打算赠款的风险，如果被欧盟委员会认定为本色性差额，则必须退还差额。
如果涌现负差额（赠款金额低于基于BAFO测算的赠款金额），则可要求更高的赠款。目前尚不清楚在涌现负差额的情形下，波兹南市除了直接补贴（以填补赠款与BAFO打算金额的差额）或取消招标（政府不补偿差额）外，将会如何处理这个问题。
13.这种情形为波兹南市垃圾发电项目已当选中利用欧盟资金。
14. 根据“优先轴约定”为项目预留的赠款金额（352,000,000 波兰兹罗提）仅为指示性金额，并且在受益人可以利用这些资金之前，项目必须证明它有资格得到补助，如果有，有多少金额。
15. 拜会COCOF 07/0074 / 04-EN的第4.4节，关于《资金条例》第55（4）条，http://funding.bridgend.gov.uk/index.php/convergence_2007_2013/eu_structural_funds_guidance/article_55_revenue_generating_projects.
3.2 资金缺口打算
波兹南市及其顾问准备了一个可以进行基本情形假设的模型。除其他事变外，倾卸费（项目的紧张创收之一）和项目的成本本钱的假设模型，使波兹南市能够仿照预期的资金缺口。只管波兹南市有自己的初始资金缺口的打算方法，但由于项目的繁芜性和投标人的技能办理方案，干系的投资本钱、长期掩护本钱、热电联产和发电潜力可能会有所不同。虽然资金缺口问题对本项目而言可能比较尖锐，在选定私营互助伙伴（并理解终极报价的详细信息）之前就考试测验确定资金缺口大小，是所有项目受益人要面临的问题。
为了降落波兹南市预测的资金缺口（在招标开始之前）与基于BAFO打算的实际资金缺口之间涌现巨大差距的风险，波兹南市正在考虑采取两步法进行资金缺口剖析。他们决定在申请完成之前等待竞争性对话的结果（及其资金缺口剖析），以便将最新的竞争性对话谈论纳入考量，由此在没有拿到实际BAFOs的情形下得到对投标方案更加精确的理解。如在第3.1节中提及，波兹南市操持在审核BAFOs之前、完成竞争性对话之后，提交赠款申请。
与以下二者比较较，这是一个合理的折衷方案：
（i）在启动PPP招标之前，为了澄清有关赠款问题的明确信息，提前申请赠款，但其对应的资金缺口可能与BAFOs存在本色性差异；
（ii）在选定私营互助伙伴之后提交赠款申请。
对付波兹南市来说，未能尽可能贴近项目实际资金缺口（只能在项目履行后确认）进行融资预测的后果可能比较严重。它的预测融资缺口打算可能与基于私营部门终极报价作出的打算结果存在本色性差异。采取PPP模式时，这种风险要大于传统的项目采购模式，由于私营部门会被哀求供应做事而非培植一个特定的根本举动步伐项目。私营部门采纳的办理方案和路径会比传统采购模式下的范围要大很多，成本和掩护本钱的金额也会有很大不同。由于欧盟资金只供应一定比例的成本本钱（不包括掩护本钱）以覆盖不能由项目收益覆盖的部分，以是与传统采购办法下的项目比较，赠款金额的颠簸性更大。
在本项目中，波兹南市通过在竞争性对话结束后提交赠款申请，部分缓解了风险，但由于赠款申请无法参考BAFOs中包含的详细信息，该项风险仍旧存在。
值得把稳的是，只管所有波兰城市在最初方案焚化炉项目时都操持寻求欧盟资金的联合融资，华沙市现在已经决定不为其焚化炉项目寻求赠款联合融资。有鉴于垃圾点火项目自筹资金的潜力，华沙将不寻求赠款支持。这表明在某些国家、某些领域的类似项目中，运营创收的资金缺口的打算结果可能存在的多种可能。
3.3 将赠款引入项目
根据现行的《资金条例》,作为该项目的发起人, 只有波兹南市有权利成为欧盟赠款的“受益人”。和任何一个将欧盟资金与PPP模式相结合的项目一样，波兹南市要考虑如何以及何时将欧盟资金用于项目之中。
在一个由欧盟资金和传统采购办法联合融资的项目中，受益人签订工程条约并向项目承建的承包商付款。受益人哀求从赠款中拨款，以支付符合条件的花费和其他用度。根据现行的《资金条例》，2007-2013年分配的赠款, 只有当受益人在2015年12月31日之前发生用度并完成支付，他们才有权利用联合融资的赠款。
在标准的PPP模式下，公共机构应根据（焚化）做事发生并得到的韶光向私营互助伙伴逐步付费。与《资金条例》的规定相反，在PPP构造下，受益人不为建造的根本举动步伐付费，而是为利用根本举动步伐为其供应的做事付款。当然，做事付款中的一部分是为了支付根本举动步伐的成本本钱，但一部分也是为了支付根本举动步伐运营、掩护和融资。
长期的做事付费（超过2015年12月）与利用赠款的用度须在2015年12月31日之前发生的规定相冲突。因此，波兹南市必须考虑如何在截止日期之前“支付”合格的支出，以便不放弃赠款的利益。
根据波兰当局发布的指南，波兹南市可以选定某位私营互助伙伴作为该项目的“供应合格用度的授权实体”。如果可行，这意味着在培植期内，当私营互助伙伴发生并支付了符合条件的支出时，波兹南市不会被哀求证明支出是其自身直接产生的，而只须要出示由私营互助伙伴付款的报销发票，即可从赠款中申请得到支付。如果施工在2015年12月31日截止日期之前发生（并已付款），波兹南市将能够申请利用赠款。这种办法承认符合条件的本钱由代表受益人的私营互助伙伴承担（并支付）。
以上办理了波兹南市如何能够申请利用赠款的问题，但不能办理如何以及何时才能将赠款实际用于项目。理论上说，波兹南市可以保留所收到的资金，并在做事费到期搪塞时向私营互助伙伴付款，以免毁坏PPP的风险/勉励安排。而在实践中，无论做事付款的韶光表如何，欧盟委员会是否会哀求波兹南市将赠款急速转移到私营互助伙伴还有待不雅观察。有可能的话，波兹南市可以决定对未来的做事进行预支，以降落私营互助伙伴融资本钱，并以此换取做事费的调减。这可能是对赠款资金有效利用的一种方法。
倘若波兹南市被哀求或选择以预支未来做事费的办法将赠款提前用于本项目，而不是在（焚化）做事实际供应时逐步付款， 则有危害PPP构造下风险分配安排的风险。波兹南市将须要确保针对私营互助伙伴充分的勉励机制，并避免这种前端支付安排影响其从PPP构造中获益。
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